圣大通航解析通用航空發展的挑戰和應對之道

打鐵還需自身硬，只有不斷提高供給質量，不斷滿足人民日益增長的多樣化、個性化的需求，逐步解決供給不充分不平衡的矛盾才能適應新時代對通航的需求，才能取得可持續的發展。民航行業管理部門應為通航的創新提供制度、政策等支持，加快推進分類管理，放寬對非載人和非經營性飛行活動的限制，讓通航企業能夠提供更加靈活和符合市場需求的產品。通航企業應大力創新，增加供給種類和提高供給質量，不斷滿足新時代人民對通航的需求。

近年來，我國通用航空業發展取得了一系列可喜的成就。2016年，全國通航企業達到320家、在冊航空器達到2096架，完成通航飛行76.5萬小時，較2012年分別增長了119.2%、58.8%和47.9%。我國通用機場達到300余座。

但通用航空業發展仍面臨一些挑戰，發展不平衡不充分的問題尚未解決、發展質量和效益還不高等問題在通航領域也不同程度的存在。

通用航空發展面臨的挑戰

（一）通用航空“飛起來”的需求與空域資源供給的不平衡不充分

當前通航“飛起來”的需求日益旺盛，“飛起來”的愿望日益迫切。國務院辦公廳《關于促進通用航空業發展的指導意見》提出要擴大低空開放，實現3000米以下監視空域和報告空域無縫銜接。但由于低空空域管理涉及面廣、情況復雜，進展緩慢，空域資源的有效供給不充分，現有空域資源的供給也存在不平衡的問題。如目前劃設的監視空域和報告空域多在通航飛行需求較少的邊遠山區等不發達地區，在通航飛行需求旺盛的發達地區劃設得卻比較少。

（二）通用航空“熱起來”的現狀與法規供給的不平衡不充分

隨著國家一系列政策紅利釋放，通航已經“熱起來”了。但由于沒有獨立的通航法規體系，參照或套用運輸航空法規管理通航的現象比比皆是，導致通航企業運營成本過高，通航市場活力不足，專門針對通航的法規很少。在現實運營中，通航企業往往被“大運輸”規章綁住了“手腳”，無法快速應對市場需求的變化。

如通航市場對CCAR-91部空中游覽的需求是否可在不改變現有條件的情況下延長飛行的半徑；又可否在40公里半徑內從A點起飛在B點降落然后再飛回A點，這就可以在幾乎不增加企業成本的情況下載運兩批游客。而目前這些都要按CCAR-135部進行審定，這會大大增加企業的運營成本，從而使企業無法從中獲益，進而失去供給的動力。

（三）通用航空“熱起來”的現狀與行業治理能力的不平衡不充分

隨著民眾需求日益增加和差異化，公共管理日漸復雜，民航也呈現出“碎片化”的公共管理。首先，民航行業管理部門對通航的管理職能分散在各個業務部門，形成了專業分工、條塊結合的管理模式，容易導致多頭管理，政策不協調。其次，民航行業管理部門主要是為服務公共航空運輸而設立的，將大部分精力放在公共航空運輸的“主業”上，通航只是其“副業”，自然重“主業”、輕“副業”，這就必然導致對通航的管理和服務無法跟上通航發展的腳步。再次，民航行業管理實行三級管理的架構，在監管局一級沒有設置專門的通航管理部門，由相關處室的監察員兼職負責通航的監管，人少任務重，加上現有安全規章很多沒有針對通航的專門條款，為了避免監管責任，存在套用“大運輸”規章管“小通航”的做法。這種監管方式既降低了監管效能，也制約了通航發展。

（四）通用航空“飛起來”的需求與保障資源供給的不平衡不充分

現有通用機場數量不充分，分布不平衡。全國僅有300余座通用機場，為美國的1/60。其中頒證的通用機場僅有76座，通用機場的供給不充分。頒證的通用機場主要分布在華東、中南和華北地區。而運輸機場平時保障運輸航空的壓力已經很大，供通航使用的時間很少。國內飛行服務站的建設未形成規模，沒有完善的FBO，氣象服務、導航監視服務等通航保障服務提供不充分。通航人力資源不足。以飛行員為例，通航飛行員僅有7300多人，占民航飛行員總數的14.4%，且由于收入、工作環境等仍在流失。

（五）人民對通用航空的新需求與通用航空供給的不平衡不充分

十九大報告指出，人民對美好生活的需要日益增長。對通航的需求也日益多樣化、個性化。這催生了應急救護、低空旅游等通航新產業，這些正是盈利能力較強的消費型應用領域。但國內通航企業目前還主要集中在飛行執照培訓和傳統作業上，企業自身創新能力不強，產品整合開發能力弱，滿足人民日益增長的美好生活需求能力不強，通航產品供給不充分不平衡，供給質量還不高。如自2014年起，我國在境外學習飛行駕駛的學員已經超過境內飛行培訓學員人數，每年向國外支付的飛行學費超過10億元，而國內民營航校卻“吃不飽”，經營困難。

通用航空發展應對之道

（一）大力推進低空開放

我們把發展通航放在以人民為中心的新高度，全面深化低空空域管理改革。推進低空空域開放，優化劃設空域，簡化飛行任務審批流程，加快推進FSS等低空空域航行保障體系建設，提高通航飛行申請的效率，破除“上天難”困局。

（二）抓緊建立適合通用航空發展的法規體系

必須加快推進通航的立法、修法，建立中國特色社會主義通用航空法規體系。

按照“放管結合、以放為主”的通航安全發展思路，梳理現有通航法規，將過高過嚴的條款進行調整，將不切合實際的條款進行刪除。建議推動《民航法》的修訂，修訂、出臺《國務院關于通用航空管理的規定》，從基本制度、空域管理、機場保障、運行監管、適航審定、安全保衛、經濟監管和無人機管理等方面進行修訂，為通航發展提供全面的法律保障。建議進一步降低通航運行標準，盡可能降低通航運行成本。

（三）建立大通航管理模式

要統籌考慮通航管理機構的設置，科學調整相關職能和職責，建立更加適合通航發展的管理體制。

建議民航行業管理部門整合現有通航管理職能，建立“大通航”管理模式，設立一個專門的部門來推動通航發展。該部門應囊括所有職能部門的通航管理職責，目的是建立形成合力，避免目前多頭管理造成的政策不協調，將發展通航上升為該部門的“主業”。在監管局一級設立通航處以對口做好通航工作。組建通航專業監察員隊伍，涵蓋現有經濟和安全類專業，為通航發展提供更專業、更有針對性的服務。建立統一的通航管理平臺，將現有分散的通航平臺整合為一個平臺，使通航企業可以通過一個平臺完成相關工作。由民航行業管理部門牽頭編制一本《公民和法人從事通用航空指南》，幫助單位和個人順利進入行業。

（四）加大通用航空保障資源的供給力度

積極促進以通用機場建設為核心的通航保障資源供給，提高供給質量，建立數量充分，布局平衡的通航保障體系。建議進一步簡化通用機場審批程序，鼓勵支線機場開展通航業務。加快固定運營基地、飛行服務站建設，努力為通航發展提供堅實的基礎保障。

同時我們要積極推進通航教育，大力培養通航人才。在支持現有民航院校加大通航人才培養力度的同時，大力支持飛行員駕駛學校開展職業技能教育，專門研究出臺對這類學校的扶持政策。讓更多的人學飛行、開飛機，夯實通航發展的基礎。

（五）增強通用航空的創新力和競爭力

深入推進通航供給側結構性改革，建立有利于通航發展的經濟體制，增強通航的創新力和競爭力。

打鐵還需自身硬。只有不斷提高供給質量，不斷滿足人民日益增長的多樣化、個性化的需求，逐步解決供給不充分不平衡的矛盾才能滿足新時代對通航的需求，才能取得可持續的發展。民航行業管理部門應為通航的創新提供制度、政策等支持，加快推進分類管理，放寬對非載人和非經營性飛行活動的限制，讓通航企業能夠提供更加靈活和滿足市場需求的產品。通航企業應大力創新，增加供給種類，提高供給質量，不斷滿足人民對通航的需求。

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